ทำไมจึงเป็นเช่นนั้น ก่อนตอบคำถาม ขอแถลงไขว่านโยบายสาธารณะระดับท้องถิ่นคืออะไร มีด้วยหรือ? นโยบายสาธารณะระดับท้องถิ่นในที่นี้หมายถึงทิศทาง แนวทาง แผนงาน โครงการ และกิจกรรมที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเลือกที่จะทำเพื่อพัฒนาท้องถิ่นหรือตอบสนองต่อปัญหาของท้องถิ่นนั้นๆ ดังนั้นแต่ละท้องถิ่นจะมีนโยบายสาธารณะที่แตกต่างกันตามสภาพปัญหาและศักยภาพการพัฒนาของท้องถิ่นนั้นๆ

ในอดีตที่ผ่านมาเรามักไม่ค่อยคุ้นเคยและไม่แน่ใจด้วยซ้ำว่าเรามีนโยบายสาธารณะของท้องถิ่นหรือไม่ เพราะการพัฒนาท้องถิ่นมักเป็นเรื่องนโยบายของรัฐบาล องค์กรปกครองท้องถิ่นทำงานประจำเล็กๆ น้อยๆ มีสภาพเหมือนเป็นแขนขาของรัฐบาลที่นำนโยบายของรัฐสู่การปฏิบัติในพื้นที่ ความคิดริเริ่มสร้างสรรค์ หรือความอิสระของการกำหนดนโยบายการพัฒนาของท้องถิ่นตนเองถูกจำกัดด้วยกระบวนทัศน์แบบรวมศูนย์ของคนที่เกี่ยวข้องและด้วยทรัพยากรการบริหารรวมทั้งกรอบของกฎหมาย
อย่างไรก็ตามสภาพการณ์ปัจจุบันคลี่คลายเป็นอย่างยิ่ง สังคมเริ่มตระหนักว่าการพัฒนาท้องถิ่นแบบรวมศูนย์ที่รัฐบาลถึงทางตัน การพัฒนาท้องถิ่นโดยรัฐที่ผ่านมาส่งผลให้ท้องถิ่นไทยมุ่งไปในทิศทางเดียวกัน ละทิ้งภูมิปัญญาท้องถิ่น ขาดความเป็นตัวตนและความหลากหลายในวิถีทางความคิด และปัญหาที่สำคัญคือ ประโยชน์จากการพัฒนากลับไม่ได้ตกอยู่ในมือคนท้องถิ่น รวมทั้งส่งผลให้คนท้องถิ่นขาดความรักและความภูมิใจในความเป็นท้องถิ่น การย้ายถิ่นเพื่อหาหนทางชีวิตที่ดีกว่าในเมืองหลวงเป็นปัญหาประการหนึ่งจากการพัฒนาท้องถิ่นโดยส่วนกลาง

สภาพการณ์ที่คลี่คลายดังกล่าวยังเห็นได้จากกฎหมายสูงสุดของประเทศ คือ รัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2540 มีเจตนารมณ์ชัดเจนที่ส่งเสริมการกระจายอำนาจและความเป็นอิสระของท้องถิ่นในการกำหนดนโยบายสาธารณะ รวมทั้งเปิดโอกาสให้การพัฒนาท้องถิ่นเป็นเรื่องของท้องถิ่นเอง ดังวรรคหนึ่งในมาตรา 78 กล่าวว่ารัฐต้องกระจายอำนาจให้ท้องถิ่นพึ่งตนเองและตัดสินใจในกิจการท้องถิ่นได้เอง นอกจากนั้น มาตรา 282-290 ยืนยันหลักการความเป็นอิสระและเสริมอำนาจองค์กรปกครองท้องถิ่นมากขึ้น โดยเฉพาะ มาตรา 284 กล่าวว่า องค์กรปกครองท้องถิ่นทั้งหลายย่อมมีความเป็นอิสระในการกำหนดนโยบายการปกครอง การบริหาร การบริหารงานบุคคล การเงินการคลัง และมีอำนาจหน้าที่ของตนเอง

นอกจากกฎหมายรัฐธรรมนูญดังกล่าว ระบบการเข้าสู่ตำแหน่งของผู้บริหารองค์กรปกครองท้องถิ่นที่เปลี่ยนจากทางอ้อมมาสู่การเลือกตั้งผู้บริหารทางตรงเอื้อต่อการเกิดนโยบายสาธารณะของท้องถิ่น เพราะผู้สมัครผู้ว่ากทม. นายกอบจ. นายกเทศมนตรี นายกอบต.จำเป็นต้องนำเสนอนโยบายการพัฒนาท้องถิ่นแก่ประชาชนในการรณรงค์เลือกตั้ง การเลือกตั้งท้องถิ่นเริ่มเป็นการเมืองของนโยบายมากขึ้น อย่างน้อยก็เห็นการประกาศนโยบายของผู้สมัครผู้ว่ากทม. นายกอบจ.และนายกเทศมนตรีเมืองใหญ่ๆ

ภายใต้โอกาสทางกฎหมายและบริบททางการเมือง จริงๆแล้วมีการคาดหวังให้องค์กรปกครองท้องถิ่นพัฒนานโยบายสาธารณะของตนเอง ไม่ใช่รอการสั่งการจากส่วนกลางหรือทำตามอย่างกัน หากแต่ประเด็นสำคัญคือ ถึงแม้องค์กรปกครองท้องถิ่นจะเป็นผู้ได้รับการกระจายอำนาจในการตัดสินใจในนโยบายสาธารณะของท้องถิ่นไม่ได้หมายความว่าองค์กรปกครองท้องถิ่นผูกขาดอำนาจการกำหนดนโยบายสาธารณะแต่เพียงผู้เดียว โดยปราศจากการมีส่วนร่วมของภาคส่วนอื่นๆ ในท้องถิ่น

สิ่งที่น่ากลัวที่สุดหลังการกระจายอำนาจ คือ องค์กรปกครองท้องถิ่นผูกขาดอำนาจตัดสินใจ ขยายอาณาจักร อาคารสถานที่ คน และสร้างกฎระเบียบข้อบังคับเหมือนเป็นหน่วยงานราชการ รวมทั้งปิดประตูทำงาน ซึ่งผลการพัฒนาคงไม่ต่างจากการพัฒนารวมศูนย์ในอดีต

ผู้บริหารองค์กรปกครองท้องถิ่นต้องตระหนักว่าการปกครองท้องถิ่นอยู่บนพื้นฐานของการให้ประชาชนในท้องถิ่นร่วมดูแลชุมชนของตนเอง และการกำหนดทิศทางการพัฒนาท้องถิ่นหรือการแก้ไขปัญหาเป็นเรื่องของทุกส่วนในท้องถิ่น คำว่า”ท้องถิ่น”มีความหมายกว้างขวางกว่า”องค์กรปกครองท้องถิ่น” ท้องถิ่น ประกอบด้วย องค์กรปกครองท้องถิ่น องค์กรสังคม ธุรกิจ กลุ่ม ชุมชนและประชาชน จุดเน้นสำคัญของการพัฒนานโยบายสาธารณะที่ดีคือ การที่องค์กรปกครองท้องถิ่นเป็นศูนย์กลางของการสร้างเครือข่ายนโยบายและดึงทุกส่วนเข้ามามีส่วนร่วมอย่างสมดุลเพื่อให้นโยบายสาธารณะนั้นเป็นไปเพื่อประโยชน์สาธารณะของท้องถิ่นอย่างแท้จริง

การมีส่วนร่วมของประชาชนในการกำหนดนโยบายสาธารณะ เป็นสิทธิของประชาชน รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันค้ำประกันสิทธิของประชาชนไว้หลายประการ รวมทั้งการมีสิทธิการได้รับข้อมูลข่าวสารและรับฟังความคิดเห็นของประชาชนก่อนการตัดสินใจของหน่วยงานของรัฐรวมทั้งองค์กรปกครองท้องถิ่น

นอกจากนั้นการมีส่วนร่วมของประชาชนเป็นการให้พื้นที่ประชาชนทางการเมืองและการเสริมสร้างวิถีประชาธิปไตยท้องถิ่น ที่ประชาชนปกครองตนเอง ทำให้ประชาธิปไตยเป็นรูปแบบของการดำเนินชีวิต ไม่ใช่เพียงรูปแบบการปกครองที่พูดกันเพียงลมปาก หรือสี่ปีหนเมื่อมีการเลือกตั้ง ซึ่งถ้าหากการเลือกตั้งเป็นช่องทางเดียวของการได้อำนาจตัดสินใจหรือการมีส่วนร่วม เราก็คงเห็นการเลือกตั้งท้องถิ่นเต็มไปด้วยความรุนแรงและการทำร้ายกันอย่างที่เป็นอยู่

การมีส่วนร่วมของประชาชนในกระบวนนโยบายท้องถิ่นเป็นส่วนหนึ่งของการพัฒนาทรัพยากรมนุษย์ในเรื่องของความคิดสร้างสรรค์ เสริมสร้างจิตสาธารณะและการรักท้องถิ่นซึ่งนับวันจะอ่อนกำลังลง และที่สำคัญใครจะรู้ปัญหาของท้องถิ่น รวมทั้งเลือกแนวทางในการแก้ไขปัญหาได้ดีเท่ากับคนในท้องถิ่น เมื่อเลือกเอง ก็ย่อมเกิดการยอมรับและต้องการทำให้สำเร็จให้เกิดความยั่งยืน

มีตัวอย่างดีๆของการพัฒนานโยบายท้องถิ่นที่องค์กรปกครองท้องถิ่นเป็นตัวกลางและเปิดพื้นที่ให้ประชาชนริเริ่มและตัดสินใจนโยบาย เช่น สภาเมืองขอนแก่นโดยเทศบาลนครขอนแก่น สภาประชาชนที่เทศบาลนครยะลา การขับเคลื่อนนโยบายเกษตรอินทรีย์ของ อบต.เทนมีย์ จ.สุรินทร์ การสร้างโรงผลิตปุ๋ยชีวภาพของประชาคมท่าข้ามและร่วมมือกับ อบต.ท่าข้าม จ.สงขลา ในการผลักดันนโยบายเกษตรธรรมชาติ การสร้างเครือข่ายประชาสังคมในการจัดทำแผนสุขภาพจังหวัดของ อบจ.สงขลา

แน่นอนที่สุด การมีส่วนร่วมของประชาชนในการพัฒนานโยบายสาธารณะท้องถิ่นจะสำเร็จมิได้หากขาดการแบ่งปันอำนาจของผู้บริหารองค์กรปกครองท้องถิ่น และการไว้วางใจและร่วมใจพัฒนาของภาคส่วนอื่นๆ ของท้องถิ่น

ผศ.ดร.อรทัย ก๊กผล
คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ โครงการธรรมาภิบาลด้านการบริหารจัดการสิ่งแวดล้อม
ที่มา : หนังสือพิมพ์ผู้จัดการ วันที่ 27 กันยายน 2548